韓國政府為了促進對海洋空間的合理利用,于2018年4月制定了《海洋空間規劃法》,于2019年4月開始實施。并于2019年7月制定了《海洋空間基本規劃》,規定了2019年~2028年期間的海洋空間管理的政策方向和管理規劃的制定方向,奠定了海洋空間綜合管理的基礎。

從去年開始,韓國海洋水產部(以下簡稱‘海水部’)就在推動各地區制定海洋空間管理規劃的工作,內容包含了海洋空間各區域的管理方向。

1月29日,韓國海水部與釜山廣域市共同發布了《關于釜山及釜山附近專屬經濟區的海洋空間規劃》(以下簡稱《釜山區域海洋空間管理規劃》)。該規劃是是韓國《海洋空間規劃和管理法》實施之后所出臺的第一部海洋空間管理地方性規劃。但在釜山地區海洋空間管理規劃中,在海洋用途區域中并沒有把能源開發區包含在內,這引發了韓國風電業界的強烈反對。

從聽證會階段開始,釜山海洋空間管理規劃在初案中就一直將海上風電排除在外,風電業界也表示出了很大擔憂。而且慶尚南道、全羅南道·濟州·蔚山·西南海岸、全羅北道·忠清南道、江原道·慶尚北道·東海岸等地區海洋空間管理規劃也將相繼出臺。業界認為,釜山地區已經在規劃中排除了能源開發區,如果在其它地區的規劃中也沒有事先指定能源開發區,那么事實上可能不得不放棄海洋風電項目的建設。

而海水部認為,如果以當前搶先占據的方式來進行海洋空間開發,將會加劇使用主體之間的矛盾和不滿。同時,現有的海洋風電項目與當地居民之間的矛盾并沒有得到圓滿的解決。因此考慮到地區對海洋風電項目的接納程度,事先指定能源開發區變得困難,由此矛盾也急劇深化。

海洋用途區域的指定過程和方式

海洋用途區域的指定需要對在海洋空間所進行的各種活動現況和水平進行評價,根據評價結果并參考其它法律中所規定的相關法定區域*,制定海洋用途區域規劃初案。之后,征集相關專家、利益相關者和居民的意見,通過廣域市、道和海水部所屬委員會的審議,最終確定規劃。

(*注:例如,《港口法》中的港口區域、《海洋生態界法》中的海洋保護區、《水產業法》中的獲得許可的漁場,《海砂開采法》中的海砂開采園區,《電力能源開發促進法》中的電力能源開發預定區域等。)

原則上,在一個海洋空間只能設定一個海洋用途區域,對專屬性較弱的研究教育區、軍事活動區、安全管理區可與其它用途區相重疊。另外,因特定活動較不密集或者相關信息不充足而難以指定用途區的海洋空間,可不指定其用途。

海洋用途區域主要內容

海洋用途區域的變更

海洋空間即使被指定為海洋用途區域,并不禁止該區域內的其它活動或附加其它規定。例如,在被指定為漁業活動保護區域的海洋空間,最大限度地保障漁業活動的基礎上,允許開展對漁業活動不產生影響的其它任何活動。

但是,根據《海洋空間規劃法》第11條規定,行政機構在確立和實施關于利用、開發和保護海洋空間的規劃時,事先要考慮其被指定的用途。

另外,當海洋空間利用的條件發生變化,在需要變更海洋用途區域的情況時,任何人都可以申請變更。當海洋空間管理規劃的管理主體認定需要變更時,可進行變更。

釜山海洋空間管理規劃出臺,引發風電業界不滿

釜山地區的海洋空間管理規劃的空間范圍共5526.44?,其中包括領海2361.54?,專屬經濟區3164.90?。其中一部分的海洋空間與蔚山廣域市和慶尚南道的海洋空間范圍相重疊。

釜山海洋空間管理規劃圖

根據釜山地區指定的海洋用途區域,除了能源開發區外,其它8種用途區域都被納入規劃。領海部分中,軍事活動區占40.53%,漁業活動保護區占29.71%,港口·航行區占17.36%,安全管理區占10.52%,環境生態管理區占6.72%,另外23.39%為未指定用途的海域。

專屬經濟區中,漁業活動保護區占40.73%,軍事活動區占18.16%,港口·航行區占1.07%,研究教育保護區占0.02%,未指定用途海占43.511%。

釜山海洋用途區域現狀

現在釜山市有海上風電基地建設計劃,但根據地區協商會和聽證會的反饋意見,認為海云臺區和機張郡的近海區域不能充分接受海上風電基地的建設,因此這次在規劃中并未指定能源開發區。

韓國風電產業協會會長表示:“并沒有明確的居民同意范圍的標準。即使現在有些海洋風電項目已經開始施工準備并在等待最后施工許可(公有水面使用許可)的批準,海水部在考慮居民同意度和項目開展現狀之后,還是做出了將能源開發區域排除在外的決定,這在源頭上就掐斷了項目開展的可能性。”

但海水部則表示這次指定的用途區域只是指定了單純的優先用途順序,之后地方政府可以進行變更。

可是對于已經在開展海上風電項目的企業來說,他們好不容易說服了地區政府、居民和漁民,而現在在當地和輿論中都對這塊地區蓋上了‘不可發展海上風電’的烙印,這深深地引發了業界的擔憂。

濟州島海洋空間管理規劃中

‘能源開發區’設立遭質疑

2月16日,濟州特別自治區政府表示,根據現行的《海洋空間規劃法》,今年6月為止將確立《濟州海洋空間管理規劃》。濟州島將劃分8個用途區域進行管理,其中關于‘能源開發區’的設立出現了多種意見。

《濟州海洋空間管理規劃》將設立漁業活動保護區、能源開發區、海洋觀光區、環境生態管理區、研究教育保護區、港口航行區、軍事活動區和安全管理區。政府為了聽取各方面的意見,持續召開了多次海洋空間管理地區協商會議。

濟州島海洋空間規劃構想圖

但是,在最近召開的海洋空間管理地區協商會議中,對于‘能源開發區’產生了意見分歧。

現在,濟州島所指定的‘能源開發區’有西歸浦市大靜邑、濟州市翰京面、濟州市翰林邑、濟州市舊左邑的金寧里、濟州市舊左邑的寒東里和坪岱里。

根據韓國的《海岸帶整治規劃》*和濟州特別法,以上幾個地方已經被指定為海上風電基地,因此被納入了‘能源開發區’。

*根據《海岸帶管理法》,韓國以十年為基準確立了《海岸帶整治規劃》。

濟州島政府表示,一部分居民在這次協商會議中提出應取消大靜地區作為能源開發區,要求應將其設立為漁業活動保護區域。他們表示,今后如將其建設為海上風電基地的話,水質環境會發生很大變化,特別是擔心對養殖業會產生較大影響。

另外,西歸浦市大靜邑和濟州市舊左邑作為南部大海豚棲息地,動物保護團體也對將這兩塊地區指定為能源開發區提出了異議,他們表示如果在此建立海上風電基地,那么會破壞海豚的棲息地。

對此,濟州市政府表示,在海洋空間管理規劃確立之前就已經將這些地方劃為了海上風電基地。根據海洋空間法,已被納入《海岸帶整治規劃》的用途區域應被包含在內,所以將這些區域納入了本次的海洋空間管理規劃。

濟州島相關人士表示,指定用途區域并不表示完全限制開發活動,也不代表漁業保護活動得不到保障,而且經過地區委員會的審議后,可以對規劃進行變更。

全羅南道海洋空間規劃中

極有可能排除‘能源開發區’

海水部計劃為了征求對全羅南道地區(以下簡稱‘全南地區’)海洋空間規劃的意見,計劃在本月末召開聽證會,在這之后將正式公布該地區海洋空間管理規劃。對此,業界和地方團體表示十分關注全南地區的能源開發區是否也會被排除在外。

與釜山地區一樣,全南地區也將在舉行聽證會后公示海洋空間管理規劃,屆時管理變更權限預計會從海水部轉移到管轄地政府手中。

此次全南地區除了西南海海上風電1期外,很有可能在發布的規劃中不指定其它能源開發區。對此,不僅是業界,地方政府也會陷入窘境。

風力業界的相關人士表示:“目前還不是聽證會所公布的內容,因此不能說是已經確定了的事項,但也還沒有看到海水部積極推進事先指定能源開發區的行動。在全羅南道,除了西南海地區外,仍還沒有確定其它的能源開發區。”

繼釜山和全南地區之后,其它地區事先不指定能源開發區的可能性也較高,因此對海上風電項目能否順利開展都表示出擔憂。海水部也一直在堅持自己的立場,表示在此次海洋空間管理規劃中,由于漁民反對、當地居民不滿等原因無法指定能源開發區,因此現在有關業界和地方政府很難能得到期待的結果。

審批流程將如何改變?

當前如果想要開展海上風電項目,與陸上風電一樣,在經過環境部的環境影響評價后,要與海水部對海域利用進行協商。在這之后,如能從地方政府取得公有水面使用許可,其實就等于完成了地方政府和海水部相關的審批流程。當然,這并不意味著所有的審批流程都已結束。雖然取得公有水面使用許可不是一個容易的過程,但至少也是取得了兩個機構的批準許可。

如果相關區域能被指定為能源開發區,那么審批流程與當前相差不大。但是,這次釜山地區海洋空間規劃出臺之后,管理變更權限轉移到了地方政府手中。在沒有指定能源開發區的情況下,海上風電項目人員在從地方政府獲得公有水面批準許可之前,需要接受環境空間適當性評價。為了將不是能源開發區的區域變更為能源開發用途,需要多增加一項審批流程。之后通過地區審查委員會,接受用途變更評價,若能通過的話,則可以建設海上風電項目。

根據規劃,即使用途區域確定了,也可以通過協商來變更區域。但業界認為,對已經被指定了的用途,再做用途變更實際上是很難的。特別是,在相關區域被指定為漁業區域的情況下,實際上在此開展海上風電項目已經變得不可能。

值得一提的是,海水部在聽證會之前也曾表示,如果沒有被劃定為能源開發區,那么就難以將海上風電、海砂·礦產資源開發等與其它用途進行重疊指定。今后全羅南道和蔚山等其它地區也很有可能出現相似的情況。

地方政府推動海洋風電項目也陷入困境

特別是對需要指定海上風電等能源開發區的地方政府來說,申請用途變更會使審批程序變得更復雜,因此有人主張,應事先通過與地方政府的協商來制定海洋空間管理計劃。

全羅南道的新安郡計劃建設3GW以上的海上風電基地項目以及海上風電基地所需的保障基地碼頭和腹地園區等項目,預計建成的海上風電規模將達8.2GW。

在這種情況下,全南地區政府想推進建設海上風電,但其所在區域如果不是能源開發區的話,那么與企業一樣需要申請變更用途區域。也就是說,雖然地方政府想主導建設海上風電,但如果該地區不是能源開發區,那么地方政府同企業一樣,也需要多經歷的一個復雜的審核程序。

海水部公布海洋空間規劃后,該地區的管理變更權限將轉移到地方政府,但實際上,該地方政府即使有自己的打算和計劃,也很難隨意確定能源開發區。

全羅南道的相關人士表示:“全羅南道目前致力于海上風電項目的開發,希望通過再生能源來激活產業發展。如果海水部在海洋空間管理計劃中沒有指定能源開發區,那么審批程序又會增加很多流程,這就使得地方政府在積極擴大再生能源發展方面變得沒有可能性。”

該相關人士還表示:“韓國中央政府也一直要求地方政府要積極出面解決環境和居民接受度等諸多問題,地方政府對此也表示同意并做出了很多努力。但諷刺的是,現在中央政府的審批政策卻給地方政府造成了困難。

《海洋空間規劃法》制定存在不足

《海洋空間規劃法》作為釜山海洋空間規劃的母法,海水部在制定時也與國土交通部在溝通上發生了問題。

韓國風電產業協會有關人士表示,這部法律實際上是關于國土利用的法律,并不應該是由海水部單獨制定的,而是需要與國土交通部進行溝通討論,但在2018年制定時卻在這方面存在不足。

同時他還表示:“在國會上表決通過這部法律的過程顯得很著急,其實在法律上存在著很多不足的地方。現在很多地方都在探索通過海上風電來實現地區復興,但這次因為海水部的決定而都被澆了冷水。”

風電業發展實際已被限制

海水部認為,為了阻止因對海洋空間無序開發而造成的破壞,海洋空間規劃是必須要確立的。僅僅依靠現有的公有水面利用許可,大部分的開發者都采取搶先占據的方式來開發和利用海洋空間。因此, 海水部主張要事先采取措施,防止出現利用主體間的矛盾和海洋空間無序開發等問題。

對于在9個用途區域中唯一將能源開發區排除在外,海水部強調這是由于地區對此的接納度并不高。今后在討論設立其它地區的能源開發區時,也將考慮該地區的接納程度,以及風力等海洋能源的儲量、項目規劃及需求程度。

在釜山和慶尚南道之后,海水部當前在對指定的全羅南道海洋用途區域征詢意見,但問題是在規劃初案中已經又將能源開發區域排除在外。對此,業界認為這是海水部在一開始就打算要限制海上風電發展的舉措。

風電業界相關人士表示,原本釜山地區的海上風電項目只剩下最后一個審批流程了,但現在卻沒能成功劃定為能源開發區,而且要申請變更漁業區域的用途,地方政府幾乎是不可能接受的,今后其它地區也很有可能無法為海上風電開發指定能源開發區。他還表示,即使是按照現有的審批程序,海上風電取得許可的過程也并不容易,在這基礎上還要增加批準許可的流程,這些實際上就促使了海上風電項目落空。

海水部相關人士表示:“海洋空間計劃本身就是為了防止因海洋空間無序開發等活動造成的損失,而能源開發區包括了海上風電等大規模工程項目,因此事先指定能源開發區并非易事。由于當前通過搶占獲得許可證的方式,很容易誘發許多社會問題,也很難防止產生這些問題,因此這就需要海洋空間規劃的協調。而今后海水部也會不斷研究推進過程中所出現的問題。”

對此,他還提出建議在決定各地區海洋用途區域的同時,應與地方政府協調,提前制定關于9個海洋用途區的草案。如果因為當地接受度的問題難以事先指定能源開發區的話,那么就提前與負責該問題的地方政府進行協商,并有必要針對地方政府的需求部分和能源開發區設立事項展開討論。